Sentencia A. 2776/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2776/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2776 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-3538

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente.

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 12 de febrero de 2012, el señor Fredy Leonardo Bohórquez fue contratado por la Alcaldía Municipal del Chivor, Boyacá, con el propósito de realizar labores como conductor de retroexcavadora y/o volqueta, la precitada vinculación se realizó mediante contrato de prestación de servicios y fue prorrogada hasta el 2019.[1]

 

2.                  El 20 de enero de 2020, la Alcaldía Municipal del Chivor, Boyacá decidió no renovar el contrato de prestación de servicios del accionante, generando su inmediata desvinculación. Según el accionante, una vez retirado de la entidad, solicitó el pago de su liquidación laboral y de otras prestaciones sociales, las cuales fueron negadas por la accionada en el entendido de que la forma de vinculación a la entidad había sido mediante un tipo de contrato (prestación de servicios), que no daba lugar al reconocimiento solicitado.[2]

 

3.                  Inconforme con la decisión, el 11 de enero de 2022, el señor Fredy Leonardo Bohórquez presentó demanda ante la Jurisdicción Ordinaria laboral contra la Alcaldía de Chivor Boyacá. Lo anterior con el fin de que se declare que (i) tuvo una vinculación laboral con la precitada Alcaldía, a través de un contrato realidad. En consecuencia, (ii) su despido fue ineficaz; (iii) debe ser reintegrado a la entidad en un cargo de igual o superior jerarquía; y, (iii) la accionada debe pagarle la totalidad de salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia de su desvinculación.[3] Para justificar sus pretensiones, el accionante indicó que la alcaldía estableció un horario laboral entre las 7:00 am y las 5:00 pm de la tarde, sin perjuicio de estar a disposición en caso de emergencia las 24 horas y otras obligaciones propias de un contrato laboral.[4]

 

4.                  El asunto correspondió por reparto al Juzgado Civil del Circuito de Guataque, el cual, en Auto del 2 de diciembre de 2021, admitió la demanda y corrió traslado a las partes.[5] Mediante Sentencia del 25 de mayo de 2022, la autoridad judicial señaló que el accionante tenía la condición de trabajador oficial y declaró la existencia de un contrato de trabajo entre las partes. Para el juez, el acuerdo fue pactado a término indefinido, inició el 12 de febrero de 2012 y culminó por una decisión unilateral sin justa causa del empleador adoptada el 31 de diciembre de 2019. Como consecuencia de ello, ordenó el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir por el demandante durante el periodo precitado.[6]

 

5.                  La Alcaldía Municipal del Chivor, Boyacá, interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión, para dejar sin efectos la sentencia de primera instancia. En esa oportunidad, argumentó que (i) el juez realizó una indebida valoración probatoria de los elementos que pretendían demostrar la existencia del contrato realidad. En esa medida, consideró que no se probó, lejos de toda duda, la existencia del contrato realidad alegado por el accionante. Además, argumentó que (ii) la autoridad judicial omitió señalar que, al parecer, carecía de competencia – jurisdicción – para conocer del caso. Lo expuesto, “de conformidad con el artículo 16 del Código General del Proceso , donde se tiene que, “[l]a jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables”, ahora, si bien el artículo 133 ibidem no enlista la falta de jurisdicción y competencia como causal de nulidad al efectuar un estudio sistemático de la norma y atendiendo el pronunciamiento efectuado por la H. Corte Constitucional en Sentencia C-537 de 2016, se colige que, “al ser improrrogable la jurisdicción por el factor funcional, y llegado al caso de haberse dado trámite al proceso en ausencia de aquella, lo actuado resulta nulo, vicio inprocedendo (sic), insubsanable”[7]

 

6.                  El recurso fue conocido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.[8] A través del Auto del 23 de noviembre de 2022, esa autoridad declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces Contencioso Administrativos del Circuito de Guateque. Para justificar su postura, el Tribunal advirtió que, inicialmente, en atención a la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral solía conocer de las demandas que invocaban la configuración de un contrato laboral, sin mayores consideraciones. De manera que, la naturaleza del vínculo entre las partes solo era analizado como parte del fondo de la demanda. Sin embargo, la Corte Constitucional cambió esa línea jurisprudencial, porque carece de sentido adelantar un proceso respecto del cual no se tiene competencia. Puntualmente, señaló que, mediante Auto 492 de 2021 (reiterado en Auto 617 de 2021), esta Corporación estableció que la regla prevista por la jurisprudencia para definir la competencia respecto de demandas en las que existe certeza de la naturaleza del vínculo laboral no es aplicable para los casos en los que se discute el reconocimiento de una relación laboral en sí misma. Lo expuesto, porque, en esos casos, los demandantes pretenden discutir la actuación de la entidad pública y la suscripción de contratos que no tienen índole laboral. Asimismo, resaltó que la Corte Constitucional afirmó que:

 

“Examinar, aun preliminarmente, las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado para definir la competencia, constituye un examen de fondo de la controversia. Adicionalmente, la Sala considera que determinar si las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado a través de vínculos contractuales simulados correspondían a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público implica realizar un examen de fondo del asunto. Esta labor no le corresponde al juez encargado de definir la jurisdicción competente, pues esto conduce a pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral que es, justamente, lo que se pretende con la demanda y lo que debe demostrarse en el curso del proceso. En todo caso, este tipo de asuntos solo pueden ser decididos por el juez contencioso administrativo que es el facultado para evaluar las actuaciones de la Administración.

 

En este sentido, la evaluación preliminar de la calidad del demandante como trabajador oficial o empleado público supone que la jurisdicción competente para resolver el litigio se encuentra en debate durante toda la controversia. En efecto, si el factor que define la jurisdicción es el tipo de vinculación que materialmente desempeñaba el servidor, es claro que dicha condición solo puede determinarse con certeza en la sentencia. En contraste, la solución adoptada por la Corte Constitucional implica que la jurisdicción no se cuestionará permanentemente dentro del trámite, pues ella se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios estatal inicial, respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización, lo que ubica este asunto dentro de la competencia de la jurisdicción contenciosa.

 

[…]

 

De conformidad con lo expuesto, la Corte aplicará la cláusula especial de competencia derivada del artículo 104 del CPACA. Esto por cuanto se reclama la existencia de un vínculo laboral con el Estado, presuntamente camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicios. De este modo, se concluye que los asuntos en los que no cabe duda acerca de la existencia de una relación de trabajo se diferencian notoriamente del tipo de controversias en las que se debate la existencia de dicho vínculo. Es decir, aquellas que tienen por objeto definir si el servidor público fungió como trabajador oficial o empleado público, como la que en esta oportunidad estudia la Sala. Lo anterior, dado que:

 

a) En sentido estricto, lo que se discute es la validez del acto administrativo mediante el cual la Administración da respuesta a la reclamación del contratista y, junto con esto, la legalidad de la modalidad contractual utilizada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta.

 

b) El fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal.

 

c) Únicamente el juez contencioso administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

 

d) El objeto mismo del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.

 

(iv) Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.[9]

 

7.                  A partir de lo expuesto, consideró que los jueces laborales carecen de jurisdicción para conocer del caso. En esa medida, advirtió que el caso incurrió en una nulidad insaneable. Por tanto, declaró la nulidad de lo actuado, incluso, de la sentencia proferida en el caso concreto, en los términos del artículo 138 del Código General del Proceso, y remitió el caso a los jueces administrativos del circuito de Tunja para lo de su competencia. 

 

8.                  El 29 de noviembre de 2022, el caso fue repartido al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja,[10] el cual, mediante Auto del 29 de enero de 2023 declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y planteó conflicto negativo entre jurisdicciones, por lo que ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la controversia.[11] Por un lado, el Juzgado refirió que los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo delimitan las funciones de los jueces contenciosos administrativos. Señaló que aquellos prevén que esas autoridades judiciales deben resolver, entre otros, los casos en los que exista una controversia entre una entidad pública y un trabajador oficial. Además, evidenció que la Corte ha determinado que los casos como el de la referencia deben ser resueltos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, reconoció que la argumentación del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja es admisible.

 

9.                  Con todo, argumentó que la acción ya había cursado primera instancia en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. En esa medida, la acción laboral no podía asimilarse con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, propio de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, esa situación podría generar perjuicios al accionante, porque el cambio de jurisdicción conllevaría al rechazo de la demanda. Del mismo modo, advirtió que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral podría ventilar este proceso, con fundamento en el artículo 2° del Código de Procedimiento de Trabajo y la Seguridad Social.[12]

 

10.             El 31 de enero de 2023, fue remitido el proceso a la Corte Constitucional.[13] Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023, el caso fue repartido al despacho encargado y remitido para su sustanciación el 7 del mismo mes y año.[14]

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

11.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.[16]

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[17]

 

13.             En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

14.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja. Para ello, hará referencia a lo desarrollado por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios con el Estado y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

 

 

D. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas en las que se pretenda determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración de jurisprudencia[21]

 

15.             En el Auto 492 de 2021, la Sala Plena estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte llegó a esta conclusión teniendo en cuenta que. (i) el numeral 4 del artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; y, (ii) además, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Mientras que a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.^[22]

 

16.             Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”.^[23] En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales^[24] están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.

 

17.             En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.^[25] Además, esta Corte ha afirmado que dicha jurisdicción cuenta con las herramientas necesarias para determinar si se configuró o no la pretendida relación laboral y determinar el cobro de acreencias a las que haya lugar.^[26] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

18.             Regla de decisión. Reiteración Auto 492 de 2021. “La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”[27]

 

 

E. Caso concreto

 

19.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirimirá el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida.

 

20.             Lo anterior por cuanto, el asunto que suscita el conflicto de competencia se fundamenta en que el accionante solicita, entre otros asuntos, declarar que tuvo una relación de carácter laboral con la Alcaldía Municipal del Chivor, Boyacá para realizar las actividades de conductor de retroexcavadora y/o volqueta, para las cuales fue vinculado por medio de contratos sucesivos de prestación de servicios durante el periodo comprendido entre los años 2012 y 2019.

 

21.             En este sentido, la Sala advierte que el objeto principal de la controversia corresponde a determinar la existencia de un vínculo laboral con la Alcaldía, el cual, al parecer, está encubierto por la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios. En este sentido y tal y como lo ha advertido esta Corporación, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está habilitada para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Por tanto, corresponde asignar la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al ser esta la competente para conocer y decidir de fondo si existió o no una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas de cada caso. En todo caso, la Corte considera oportuno pronunciarse respecto de los argumentos del representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para rechazar su competencia en el asunto.

 

 

F. Cuestión final sobre las dificultades expuestas por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja de cara a la admisión de la demanda en la jurisdicción que representa

 

22.             El Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja argumentó que carecía de competencia para conocer de la demanda, porque ya se había adelantado la primera etapa del proceso ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. En su criterio, el cambio de jurisdicción podía generar perjuicios para el accionante, en la medida en que la falta de compatibilidad entre la acción ordinaria laboral y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conllevarían al rechazo de la demanda en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[28]

 

23.             Con el fin de atender a los argumentos presentados por el juez, la Sala destaca que el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que, a su vez, asegura la eficacia de las demás garantías iusfundamentales.[29] En atención a su importancia, la jurisprudencia ha señalado que su ejercicio requiere proteger la confianza legítima de las personas en el Estado como administrador de justicia. Aquella no solo se garantiza con la publicidad de la ley y el respeto del principio de legalidad, sino que involucra la protección de “las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”.[30] En virtud de lo expuesto, esta Corporación ha explicado que las decisiones de las Altas Cortes juega un rol fundamental en el respeto de la confianza legítima, porque la vinculatoriedad de las reglas jurisprudenciales establecidas en el precedente permite asegurar que los preceptos normativos sean aplicados de manera uniforme a casos similares. Por esa razón, el precedente jurisprudencial debe atenderse de forma general e inmediata en sentido horizontal y vertical.[31]

 

24.             Con todo, la jurisprudencia ha indicado que la obligatoriedad del precedente no puede desconocer el principio de igualdad material. En concreto, ha precisado que sus variaciones pueden afectar las reglas aplicables a determinados casos que están en curso, incluso, pueden impactar actuaciones procesales que iniciaron cuando regía el precedente anterior.[32] Por esa razón, su aplicación inmediata, sin atender a las particularidades de cada caso concreto, podría vulnerar ciertos derechos fundamentales. En consecuencia, “resulta enteramente razonable que el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales”.[33]

 

25.             En materia de conflictos entre jurisdicciones, esta Corporación ha considerado que, en virtud de lo expuesto, las autoridades judiciales tienen el deber de analizar las circunstancias de cada caso concreto a la hora de aplicar la regla jurisprudencial que corresponda. En concreto, les corresponde “i) verificar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y/o sustanciales; ii) valorar los parámetros vigentes de forma compatible con los principios constitucionales y iii) adoptar medidas y/o mecanismos que procuren salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales y de los potenciales accionantes, especialmente de aquellos que obraron con la confianza legítima del cumplimiento de reglas jurisprudenciales que fueron modificadas y que requieren de un lapso de tiempo para adaptarse a las nuevas reglas jurisprudenciales”.[34] De manera que, ante las dificultades que puedan surgir de la aplicación del precedente, los jueces deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que su implementación no genere consecuencias adversas para las personas involucradas en cada asunto, más no dejar de aplicar las reglas jurisprudenciales vigentes.

 

26.             En el caso concreto, el juez advirtió que la aplicación del precedente al caso concreto puede sacrificar las garantías del accionante, en la medida en que al asumir el conocimiento del proceso puede generarse un posible rechazo de la demanda. En todo caso, la regla jurisprudencial aplicable al caso concreto pretende garantizar que las partes involucradas disfruten plenamente de su derecho a que la controversia sea conocida por el juez natural de la misma. En consecuencia, la Sala hace un llamado a la autoridad competente para que adopte las medidas que considere idóneas para garantizar que el demandante pueda disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en el sentido material, entre ellas, acoger una interpretación armónica de las normas previstas para conocer demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionadas con asuntos laborales que resulte favorable las garantías iusfundamentales de las partes del proceso. Lo expuesto, de ninguna manera implica la creación de reglas de transición, ni la extensión de las previstas en el Auto 1942 de 2023 a estos asuntos. 

 

27.             Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia, quien podrá adoptar las medidas a las que haya lugar para garantizar que las partes puedan disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en debida forma. Lo expuesto, en la medida en que, tal y como lo reconoció la Sentencia SU-406 de 2016 de esta Corporación, “resulta enteramente razonable que el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales”.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del caso en cuestión.

 

Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3538 al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Aclaración de voto

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2776 de 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-3538

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.

 

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

1.                 Con el respeto acostumbrado por las providencias adoptadas por la Sala Plena, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto al Auto 2776 de 2023. Comparto la decisión de remitir el conocimiento del asunto, esto es, de la demanda tendiente a obtener la declaración de un contrato realidad, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en específico, al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en atención a que sigue la regla fijada por la Corte. Sin embargo, considero necesario expresar mi reparo respecto del capítulo “ F. Cuestión final sobre las dificultades expuestas por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Tunja de cara a la admisión de la demanda en la jurisdicción que representa” (Fj. 22 y siguientes).

 

2.                 En el referido apartado la Sala Plena realizó consideraciones tendientes a sugerir la necesidad de establecer una especie de reglas de transición que permitan una mejor adaptación en el tiempo del precedente fijado por este Tribunal sobre la competencia para resolver conflictos relacionados con la declaratoria de un contrato realidad. Para ello, reiteró algunas consideraciones sostenidas en el Auto 1942 de 2023, que de manera explícita y detallada fijó reglas de transición en casos ADRES e invitó a los jueces competentes a adoptar las medidas que estimen pertinentes, por las particularidades propias de los casos, para que el cambio de regla de competencia, que en esta materia realizó la Corte, no impacte el acceso a la administración de justicia.

 

3.                 Mi reparo con este análisis no obedece a un asunto de principio, porque reconozco la necesidad de que la Corte prevea este tipo de medidas en aquellos casos en los que se requiera, con miras a que los ajustes en las reglas jurisprudenciales sobre la competencia no afecten el derecho de todas las personas a acudir a la justicia. Lo que cuestiono es que, a diferencia de lo sostenido en el Auto 1942 de 2023 -que sí acompañé plenamente-, en este evento no se señalan de manera específica cuáles son esas reglas de transición, sino que atribuye la determinación de las medidas necesarias a los jueces individualmente considerados, quienes, sin unas indicaciones generales, podrán adoptar medidas para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia.

 

4.                 En consecuencia, no observo un criterio claro para establecer qué medidas deben aplicar los jueces, y en qué casos se requieren, para garantizar el bien constitucional mencionado, puesto que no se incorporó una orden explícita sobre la adopción de reglas de transición en relación, por ejemplo, con la caducidad, el agotamiento de la vía administrativa y el agotamiento de la conciliación extrajudicial. Así, la Sala Plena de la Corte dejó en cabeza de los jueces la determinación de aplicar o no ciertas medidas de forma general, sin especificar cuáles deberían ser, lo que, en mi criterio, podría generar tratos disímiles en casos similares.

 

5.                 Con todo, estimo que el Auto 1942 de 2023 servirá de guía a los jueces administrativos para que en los casos de contrato realidad puedan atender este tipo de situaciones. En sus manos está continuar garantizando -como hasta ahora lo han hecho, sin duda- un trato igual y garante del acceso de todas las personas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

6.                 En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto al Auto 2776 de 2023. 

 

 

Fecha ut supra

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

AL AUTO 2776 DE 2023

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.

 

1.                 En esta ocasión, el señor Fredy Leonardo Bohórquez promovió demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía de Chivor, Boyacá. En ella, se pretendió (i) la declaratoria de existencia de vínculo laboral encubierto entre las partes; (ii) la ineficacia del despido; (iii) el reintegro y (iv) el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir debido a la desvinculación. El demandante se desempeñó como conductor de retroexcavadora y/o volqueta y fue vinculado mediante contratos de prestación de servicios desde el 12 de febrero de 2012 hasta el 2019.

 

2.                 El conflicto de jurisdicciones se suscitó entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado 11 Administrativo de la misma ciudad. Inicialmente, el juez ordinario resolvió declarar la falta de jurisdicción con fundamento en los Autos 492 y 617 de 2021. Por su parte, el juez administrativo planteó el conflicto entre jurisdicciones con sustento en los artículos 104, 105 de la Ley 1437 de 2011[35] y 2 de la Ley 712 de 2001[36]. Adicionalmente, expuso que la acción laboral no podía asimilarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se podrían generar perjuicios al accionante porque “el cambio de jurisdicción conllevaría al rechazo de la demanda”.

 

3.                 En el Auto 2776 de 2023, la Sala Plena, resolvió reiterar la regla de decisión dispuesta en el Auto 492 de 2021[37]. En esa oportunidad, la Corte estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para adelantar los procesos en los que se pretenda la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura del contrato de prestación de servicios. Ello, toda vez que es la jurisdicción habilitada por el ordenamiento jurídico para controlar y revisar los contratos estatales y establecer la naturaleza de dicha relación laboral entre el contratista y la administración.  Por lo anterior, en el Auto 2776 la Sala Plena concluyó que la competencia radicaba en el Juzgado 11 Administrativo de Tunja. Sin embargo, adicionalmente, se invitó al juez administrativo a realizar una “interpretación armónica de las normas previstas para conocer demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionadas con asuntos laborales que resulte favorable las garantías iusfundamentales de las partes del proceso”.

 

4.               Aclaro mi voto en la presente oportunidad porque, aunque comparto la decisión de remitir el asunto a la autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no estoy de acuerdo con las advertencias dirigidas al juzgado en relación con la admisión de la demanda.

 

5.                 En efecto, la Sala Plena incluyó un apartado final, con el objetivo de responder el argumento del juez administrativo relativo al posible rechazo de la demanda en el escenario de que la Corte definiera que el proceso era de su competencia.  Al respecto, la Sala Plena hizo referencia, entre otros, (i) al derecho fundamental del acceso a la administración de justicia; (ii) la importancia de la aplicación del precedente judicial; (iii) el principio de igualdad material en lo relativo a la obligatoriedad de atender el precedente y (iv) las medidas al alcance de los jueces para evitar consecuencias adversas al aplicar el precedente a los procesos en curso -donde se hizo mención al Auto 1942 de 2023[38]-. Finalmente, la Corte dejó consignado en las consideraciones un llamado al juez administrativo para que adoptara los mecanismos y/o medidas necesarias para “garantizar que el demandante pueda disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en el sentido material”.

 

6.                 Debo manifestar que no comparto la inclusión del acápite referido, por cuanto considero que con ello se extralimitan las competencias de la Corte en materia de solución de conflictos entre jurisdicciones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.11 de la Constitución[39], esta corporación ostenta la competencia para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, por lo cual, en principio, le está vedado abordar consideraciones propias de los jueces naturales de los procesos. En desarrollo de lo anterior, la Sala Plena ha optado por adelantar estudios meramente preliminares que se ciñen exclusivamente a aspectos generales, sin que de ninguna forma pretendan resolver el fondo de la controversia.

 

7.                 Así las cosas, advierto que elevar una invitación al juez de conocimiento para que realice una interpretación favorable a la admisión de la demanda, a mi juicio, es una extralimitación de las funciones de la Corte en la materia. Considero que eso implicaría dar indicaciones a la autoridad judicial sobre qué aspectos debe tener en cuenta y cuáles no, con el fin de que se admita y tramite el proceso, lo que es una potestad exclusiva de cada juez en las causas que son de su conocimiento y sobre las cuales la Corte no está habilitada para referirse[40].

 

8.                 Por otro lado, estimo que la providencia no debió abordar dos asuntos adicionales. En concreto, lo referente a la igualdad material en la aplicación del cambio de precedente y las medidas al alcance los jueces para evitar consecuencias adversas derivadas de la nueva jurisprudencia. De conformidad con la presente decisión, la demanda promovida por el señor Bohórquez fue radicada el 11 de enero de 2022; por su parte, el Auto 492 de 2021 fue expedido el 11 de agosto de 2021. En ese sentido, cuando se inició el proceso que dio lugar al actual conflicto de jurisdicciones, la competencia ya estaba establecida por esta corporación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De ahí que la regla de decisión del Auto 492 de 2021 era aplicable, sin que fuera pertinente considerar las posibles implicaciones en el principio de igualdad debido a los cambios en la jurisprudencia que podrían afectar los procedimientos en curso.

 

9.                 Ahora bien, el llamado de atención se fundamentó en algunas consideraciones expuestas en el Auto 1942 de 2023, providencia en la que se estudió un caso fáctico y jurídicamente ajeno al aquí planteado, por lo que no tienen cabida en la resolución del presente conflicto.

 

10.             En lo atinente al Auto 1942 de 2023, es preciso recordar que allí la Corte conoció sobre una problemática expuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo derivada del cambio de jurisprudencia introducido por el Auto 389 de 2021, en contraposición con la postura de unificación fijada por el Consejo Superior de la Judicatura en su momento. En esa medida, la Sala Plena, con el fin de proteger los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, encontró necesario adoptar una serie de medidas transitorias -reglas de transición- que permitieran hacer frente a la grave situación. Con esa finalidad, se determinó específicamente el universo de casos en los que eran aplicables y, una por una, las directrices a seguir respecto de los requisitos de procedibilidad y la caducidad. Adicionalmente, dispuso el término de aplicación de aquellas y su publicidad. 

 

11.             Visto lo anterior, advierto que existen diferencias marcadas entre las circunstancias que dieron origen a las referidas reglas de transición con las prevenciones dictadas en el presente asunto, pues (i) no se encontró que concurra una situación que amenace los derechos de los demandantes en el sentido de truncar ciertamente el acceso a la administración de justicia. En efecto, la corporación no tiene conocimiento de hechos que permitan concluir que los demandantes han sido sometidos de forma efectiva a decisiones o requerimientos que afecten aquel derecho fundamental; (ii) no es posible señalar que se configuró una confianza legítima de los demandantes que les permitiera asumir que únicamente debían cumplir las cargas procesales de acceso a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa. En otras palabras, no existía certeza de que no debían agotar los requisitos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que el Consejo Superior de la Judicatura no tenía una postura unificada para este tipo de conflictos[41]. Por el contrario, el Auto 492 había sido expedido al momento de presentar la demanda.

 

12.              Finalmente, (iii) como se sostuvo, en el Auto 1942 de 2023 se identificaron y delimitaron los casos en los que las medidas transitorias serían aplicables. Por su parte, en la presente providencia no se expuso de manera clara a qué casos ni desde cuándo serían aplicables este tipo de prevenciones a los jueces administrativos. En consecuencia, considero que el Auto 1942 de 2023 no podía ser tenido como base de las manifestaciones que realizó la Sala de cara al anuncio de posible rechazo de la demanda del juez de lo contencioso administrativo.

 

13.             Observo que, ciertamente el aviso efectuado por esta autoridad en una etapa procesal tan temprana puede constituir un prejuzgamiento que afecta el derecho al debido proceso de los sujetos procesales. Con todo, la respuesta de la Corte debió consistir en realizar un llamado al juez en la parte motiva de la providencia para que evite incurrir en la situación descrita, no en la introducción de consideraciones y/o valoraciones que afectan asuntos que debe resolver el juez natural de la causa (juez de lo contencioso administrativo) en las etapas procesales pertinentes.

 

En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

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